Vergleich Angestellte Beamte öffentlicher Dienst

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Auch in der Debatte über mögliche Kosteneinsparungen im öffentlichen Sektor stellt sich die Fragestellung, ob Beamte oder Angestellte eine größere Belastung für die Bundes-, Landes- und Gemeindehaushalte darstellen. Bei Unterschieden ist es für die öffentlichen Auftraggeber sinnvoll, das Arbeitsverhältnis stärker als bisher in ihrer Personalpolitik zu berücksichtigen.

Die geltenden Rechtsvorschriften erlauben jedoch keine willkürliche Wahl von Arbeitsverträgen (Angestellte) und öffentlichen Dienstleistungsverträgen. Für die Tätigkeit der traditionellen Hoheitsgewalt ist der Beamtenstand obligatorisch; in der so genannten Performance Administration können dagegen sowohl Beamte als auch Mitarbeiter eingestellt werden. 1995 waren fast 5 Millionen Menschen auf Bundes-, Landes- und Gemeindeebene beschäftigt, davon 1,7 Millionen Beamte, Staatsanwälte, Staatsrichter und Militär.

Das Ausgabenniveau für Beamte und Beamte ist im Laufe der Zeit sehr unterschiedlich. Während der Aktivphase erhalten die Arbeitnehmer weitaus höhere Bezüge als die Beamten, da die Unternehmer die proportionalen Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitnehmer zahlen müssen. Beamte machen solche Kosten während ihrer Tätigkeit nicht.

Die Grundgehälter unterscheiden sich auch vor allem in den ersten Jahren der Erwerbstätigkeit erheblich; im Gegensatz zu Staatsbeamten müssen die Mitarbeiter den Sozialversicherungsbeitrag des Arbeitnehmers aus ihrem Bruttoverdienst bezahlen. Die Beamtenrenten stellen im Gegensatz zu den Arbeitnehmerrenten nach der Aktivphase eine Belastung für die öffentlichen Finanzen dar. Bei einem Vergleich müssen daher die aktuellen Lohnkosten und Rentenzahlungen über die Lebensdauer der öffentlichen Dienstnehmer berücksichtigt werden.

Das Lebensentgelt von Staatsbeamten und Arbeitnehmern wird unter der Annahme "typischer" Lebensläufe nach Kategorien - höher, höher, mittelmäßig - gesondert errechnet. Dabei wird davon ausgegangen, dass Arbeitnehmer und gleichaltrige Beamte in den öffentlichen Dienst einziehen. Das Einstiegsalter ist jedoch nach Kategorien geordnet; aufgrund der längeren Ausbildungszeit ist der Einstieg in die höheren und noch höherwertigeren Klassen in der Praxis meist später als der Einstieg in die mittlere Klasse.

In dieser Studie wird keine Unterscheidung zwischen Alter und Betriebszugehörigkeit getroffen - eine vereinfachte Annahmeform. Tatsächlich haben Beamte oft längere "Vorperioden", die sich aus interner Qualifizierung ergeben, z.B. im Zusammenhang mit einem Gerichtspraktikum. Darüber hinaus gibt es keine Karriere, die mit der von Staatsbeamten für Arbeitnehmer vergleichbar wäre. Die vorliegende Studie berücksichtigt diesen strukturellen Unterschiedsbetrag nicht und verwendet den gleichen "Karriereweg", d.h. die gleiche Zahl von Beförderungen von Staatsbeamten und leitenden Angestelltengruppen.

Eine weitere Unterscheidung zwischen Bediensteten und Arbeitnehmern ist das Rentenalter. Durchschnittlich gehen Beamte früher in den wohlverdienten Zustand als Beamte. Das liegt zum einen daran, dass die Rentenbegrenzungen für gewisse Berufsgruppen auf niedrigerem Niveau sind ( z.B. Polizei, Soldaten), zum anderen aber auch daran, dass immer mehr Lehrkräfte aus gesundheitlichen Gründen vorzeitig in den Vorruhestand gehen.

Für alle Berufsgruppen wird ein Zeitabschnitt von 25 Jahren angenommen, in dem das kindgerechte Ortsgeld gewährt wird; es wird auch während der Bildungszeit (z.B. Studium) der Kleinen ausbezahlt. Zu den Einkünften für öffentliche Bedienstete gehören das Grundlohn, der Gemeindezuschlag und ein allgemeiner Zuschuss sowie die Arbeitgeberbeiträge zur sozialen Sicherheit einschließlich Zusatzrenten (VBL), Urlaubsentgelt, vermögenswirksame Leistungen und in Einzelfällen Zuschläge.

Der Aufwand des Auftraggebers für die VBL beträgt 4,8% der Höhe des Grundgehalts, des Ortsbonus und des allgemeinen Bonus. Der Aufwand für die Hilfe stützte sich auf die Resultate einer vom HWWA-Institut für Wirtschaftsforschung[1] durchgeführten und aktualisierten Studie. Dabei sind auch die Beiträge der öffentlichen Auftraggeber zur obligatorischen Unfall-Versicherung für Arbeitnehmer und Angestellte zu berücksichtigen.

Die vorliegende Modellberechnung geht von einem Durchschnittssatz von etwas weniger als 1 % der Brutto-Löhne und -Gehälter aus; die entsprechenden Ausgaben für Beamte sind in der Hilfe inbegriffen. Das Gehalt der Bediensteten setzte sich aus dem Basissalär, dem Ortszulage, dem Urlaubsgeld, dem Investitionszulage und dem Zulage zusammen.

Für die Ermittlung der Rentenzahlungen wird ein Multiplikator von 1,875 für jedes Dienstjahr zugrunde gelegt. Nach 40 Jahren Betriebszugehörigkeit (einschließlich früherer Perioden) soll der Höchstsatz von 75 % überschritten werden. Die Modellberechnung geht von unterschiedlichen Vorperioden aus: zwei Jahre in der Mittelschicht, vier Jahre in der Oberstufe und sechs Jahre in der Oberstufe[2].

Es wurde auch angenommen, dass der Beamte nach Erreichen des Alters von 70 Jahren sterben würde. Die geschätzte Laufzeit der Hinterbliebenenrente, die 60 % der Rente des Erblassers beträgt, beträgt sechs Jahre. Grundsätzlich unterliegen Beamte nicht der obligatorischen Krankenversicherung, aber die Pflicht des Arbeitgebers ist es, dafür zu sorgen, dass der Beamte in Gestalt von Hilfen ein "angemessenes Maß an Pflege" erhält.

Grundlage für die Berechnung waren erneut die vom HWWA-Institut veröffentlichten und aktualisierten Messwerte. Vergleicht man die Kosten für die Gehälter von Staatsbeamten und Arbeitnehmern im öffentlichen Dienst, so ergibt sich, dass die Kosten für die Arbeitnehmer während des Aktivitätszeitraums deutlich höher sind als die für die Staatsbeamten. In Summe beläuft sich der Aufwand für einen höheren Dienstnehmer unter den gemachten Prämissen und "real" auf 4,16 Mio. DEM, während für einen Amtsträger 3,08 Mio. DEM berechnet werden (Tabellen 1 und 2).

Der Unterschied im höheren Dienst zu Beginn des Arbeitsverhältnisses beträgt bei gleicher Karriere 44%, am Ende des Aktivitätszeitraums noch 20%. Werden die Differenzen im Laufe der Zeit kleiner, ist dies vor allem auf den schnelleren Anstieg der Grundgehälter von Staatsbeamten zurückzuführen, aber auch auf die Tatsache, dass die generelle Prämie aufgrund der höheren Gruppierung der Arbeitnehmer nach BAT Ib nicht mehr gezahlt wird.

In der Mittelschicht beträgt die Differenz der Gesamtausgaben zu Anfang der Leistungsperiode 35 %, was wesentlich geringer ist, und am Ende der Leistungsperiode 32 %, was höher ist als in der Bestnote (Tabellen 3 und 4). Unter den hier gemachten Prämissen müssten die öffentlichen Budgets im Mitteldienst 2,80 Millionen Mark für einen Mitarbeiter und 2,08 Millionen Mark für einen im Aktivdienst stehenden Staatsdiener ausgeben.

Bei den Arbeitnehmern fallen nach Ende der Beschäftigungszeit den Kommunen keine Gebühren mehr an[3], da die Pflichtrentenversicherung nun die Altersversorgung übernimmt. Für die früheren Bediensteten sind Rentenzahlungen fällig, die aus dem Budget zu zahlen sind. Für einen höheren Dienstbeamten würden unter den angenommenen Voraussetzungen 1,41 Mio. DEM an Altersversorgungsleistungen berechnet, davon 300.000 DEM für Hinterbliebene.

Die Rentenzahlung im Mitteldienst beträgt 782.000 DEM. Addiert man die jährlichen Kosten der öffentlichen Budgets für Mitarbeiter und Beamte in ihrer Aktiv- und Ruhestandszeit, so ist ersichtlich, dass die Kosten für Beamte sowohl im höheren Dienst als auch im Mitteldienst höher sind als für Mitarbeiter.

Gleiches trifft auf die Kategorie des freien Berufs zu, deren einzelne Ergebnisse in den tabellarischen Darstellungen nicht aufgeführt sind: Die jährlichen Ausgaben für Beamte und Arbeitnehmer variieren jedoch im Zeitablauf erheblich, zumal die Ausgaben für die Altersversorgung der Arbeitnehmer viel früher liegen als die der Staatsbeamten. Um die Zahlungsströme miteinander zu vergleichen, müssen sie auf den Anfang der Beschäftigungszeit abgezinst werden.

In diesem Zusammenhang ist zu erkennen, dass die diskontierten Ausgaben - in Relation zum Arbeitsleben - für Beamte niedriger sind als für Arbeitnehmer (Tabelle 5). In der höheren Dienstklasse sind die Ausgaben für die Arbeitnehmer 9,9 % höher als bei den Staatsbeamten; im höheren und mittleren Dienst sind die Differenzen mit je 13,8 % noch größer.

Hier müssen nur 3,5 % mehr als bei den Bediensteten des öffentlichen Dienstes für höherrangige Mitarbeiter und 7,7 % oder 8,1 % mehr für höherrangige und mittlere Mitarbeiter als für Beamte ausgegeben werden. Bei Berücksichtigung der Nettosteuerbelastung der Kommunen sind auch die Steuerschulden der Bediensteten und Arbeitnehmer zu berücksichtigen.

Für die höhere Leistung wurde eine korrespondierende Kalkulation durchgeführt (Tabelle 6). Rentenpauschale (7.830 DEM für Angestellte, 4.000 DEM für Beamte), Sonderausgabenpauschale (216 DEM), Mitarbeitergeld (2.000 DEM), Kindergeld (6.264 DEM, aber nur bis zum vollendeten Alter von 50 Jahren). Im Falle von Arbeitnehmern wird nur der sogenannte "Gewinnanteil" der Pension versteuert, d.h. die fiktiven Zinsen auf die gezahlten Beiträge.

Beamte müssen dagegen auf alle ihre Renten einziehen. Von dem Anteil ihrer Renteneinkommen können die früheren Mitarbeiter nur eine gekürzte Rentenpauschale (zusammen 4.000 DM), die Sonderausgabenpauschale (216 DM) und eine gekürzte Einkommenspauschale (200 DM) in Abzug bringen; es handelt sich dabei um 4.416 DEM am Ende. Beamte im höheren Dienst bezahlen während ihres ganzen Lebens mehr Steuern als Angestellte.

Während der Aktivitätsperiode sind die Abgaben der Arbeitnehmer nahezu über den ganzen Berichtszeitraum hinweg höher, aber dieser Unterschiedsbetrag wird durch die von den Staatsbeamten gezahlten steuerpflichtigen Renten mehr als ausgeglichen. Eine Besteuerung der Altersrente des Arbeitnehmers (einschließlich VBL) entfällt, da der Verdienstanteil der Altersrente unter dem Existenzminimum liegen würde.

Während die Mitarbeiter im höheren Dienst unter den hier gemachten Voraussetzungen 581.000 DEM an Steuergeldern entrichten, wird ein Staatsbeamter von den Steuerbehörden aufgefordert, 669.000 DEM zu entrichten. Selbst wenn die jährlichen Steuerlasten diskontiert werden, bezahlen Beamte mehr als Angestellte. Die diskontierten Unterschiede sind jedoch nicht ausgeprägt.

Selbst unter Berücksichtigung der Steuervorauszahlungen sind die Ausgaben der örtlichen Behörden für Beamte über die ganze Lebensdauer geringer. Aus dem Vergleich in der Musterkalkulation im höheren Dienst resultieren folgende Größen (Abzinsungsfaktor 2,5%): Vergleicht man die Personalausgaben für Mitarbeiter im öffentlichen Dienst und Beamte, so wird - jedenfalls unter den hier gemachten Prämissen - das Nachteil nicht bestätigt, dass der Beamteneinsatz die kostengünstigere Ausführungsvariante für die Budgets der Kommunen ist.

In jedem Fall ist diese Erklärung anzuwenden, wenn die entsprechenden Kosten, die während der Aktiv- und der Pensionsphase angefallen sind (einschließlich Hinterbliebenenrenten), auf den Beginn der Beschäftigungszeit diskontiert werden. Bei gleichem Karriereweg werden im höheren Dienst Differenzen von etwa 10 Prozent berechnet. Die Berechnung ist anders, wenn die Jahresbeträge nicht diskontiert werden - erst dann haben die Kosten für die Bediensteten mehr Bedeutung.

Die Beiträge zur Arbeitslosigkeitsversicherung sind ein wichtiger Faktor bei der Erklärung der Gründe für diese Unterschiede. Beamte sind nicht beitragspflichtig, aber Angestellte im öffentlichen Dienst sind es, obwohl das Verlustrisiko in diesem Beruf äußerst niedrig ist. Ein ähnliches Argument kann im Falle der Krankenkasse vorgebracht werden, da die Regelung für den Bund die kostengünstigere Lösung zu sein scheint; es ist wahrscheinlich, dass die Kosten für die Gesundheitsversorgung der Arbeitnehmer nicht höher sein werden und somit ein günstigeres Gesundheitsrisiko für die Krankenkasse bedeuten werden als der Versicherer.

Es bleibt abzuwarten, ob die in den Kalkulationen angenommene Höhe der Hilfe für pensionierte Beamte und ihre Angehörigen tatsächlich tragfähig ist und vor allem, ob die Kosten für die Pflege nicht zu gering geschätzt werden. Darüber hinaus ist auch davon auszugehen, dass Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes später als der Durchschnittswert der Versicherungsnehmer in den Ruhezustand gehen werden, was die Belastung der Pensionsfonds verringert.

Dies bedeutet, dass der Bund mehr Geld beschaffen muss als ein Beamter, wenn er einen Mitarbeiter beschäftigt. Ein echtes Sparen für die öffentlichen Kassen wäre jedoch nur möglich, wenn ein größerer Beamteneinsatz nicht zu höheren Ausgaben an anderer Stelle führt, zum Beispiel in Gestalt von Beiträgen zur Arbeitslosigkeitsversicherung.

Im Zeitablauf war es vor dem Hintergund der Ergebnisse dieser Studie aus reiner steuerlicher Perspektive durchaus "rational", dass in der Historie, als die öffentliche Administration gegründet und erweitert wurde, viele öffentliche Aktivitäten auch im Performance Management von Beamten durchgeführt wurden. Das ist umso mehr der Fall, wenn nur die Aufwandsunterschiede für die Dauer der Beschäftigung der Aktivzeit in Anrechnung gebracht werden.

Es ist jedoch ein wesentliches Merkmal der politischen Praxis, dass sie sehr kurzlebig ist und Ausgaben, die nicht jetzt, sondern erst langfristig entstehen, nicht in die Berechnung miteinbezieht. Erst in jüngster Zeit wurden die Folgen der umfangreichen Personalpolitik der 60er Jahre für die öffentlichen Haushalten erörtert, obwohl sie durchaus voraussehbar waren.

Der Anteil der ausscheidenden Staatsbediensteten wird deutlich anwachsen. Obwohl bisher durch den verstärkten Personaleinsatz von Staatsbeamten der Volkswirtschaft und der Bevölkerung eine höhere Steuerlast erspart wurde, wird die zukünftige Steuerlast umso größer sein. Ein verstärkter Personaleinsatz von Bediensteten würde derzeit bestenfalls zu kurzfristigen Einsparungen in den Budgets der Kommunen (und zu einer geringeren Steuerbelastung) führen.

Längerfristig nahm die Anzahl der Rentenfälle und damit die Spannung in der Pensionsversicherung ab, aber die höheren Rentenverpflichtungen der öffentlichen Haushalte würden dem entgegenwirken. 1 ] Siehe Manfred Weilepp: Vergleich der Beschäftigungskosten von Arbeitnehmern und Staatsbeamten. Ermittlungen für die Senatsverwaltung für den Verwaltungsservice der Frei- und Hansestadt Hamburg.

Unter diesen Bedingungen belaufen sich die Rentenzahlungen im höheren Dienst auf 73,125% (33 Jahre Dienstzeit plus 6 Jahre Vordienst) des zuletzt bezogenen Gehalts; für den Mitteldienst werden 75% berechnet. 3 Die Beiträge des Staates zur Pensionsversicherung für Nichtversicherungsleistungen, soweit sie auf ehemalige Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes entfallen, werden bei dieser Analyse nicht berücksichtigt.